刚刚闭幕的十二届全国人大二次会议，将《证券法》的修订工作纳入今年全国人大立法计划。随即，一份由相关媒体曝光出来的《证券法》修订草案，引起广泛讨论。
其中，草案对“会计师事务所的监管职权全部归入证监会”的修订，更是引发业内争议。对此，《财会信报》记者就目前我国会计师事务所监管职权的划分情况、监管现状以及草案通过后对行业带来哪些影响等问题，采访了相对专家和业内人士。
监管现状
“多头监管”成为行业监管职权划分“特色”
近年来，我国会计师事务所和注册会计师的数量和规模取得了很大发展，据中国注册会计师协会最新数据显示，截至2013年12月31日，全国共有执业注册会计师98707人，非执业会员95069人，会计师事务所8209家，其中证券资格的会计师事务所40家。 然而，由于起步较晚、基础薄弱等多种原因，我国注册会计师行业在不断壮大的同时，行业管理弊端逐步显现。
目前，我国对会计师事务所的监管主要有两条线：一是行政监管，财政部门、审计机关、证券监督管理机构等政府部门运用外在行政力量对注册会计师行业进行监督和管理，是一种他律监管;二是对会计师事务所的行业自律监管，其权限属于中国注册会计师协会及其地方协会，该协会承担着《注册会计师法》赋予的职能、财政部党组委托和财政部领导交办的职能、注册会计师协会章程规定的职能等。
中汇会计师事务所合伙人赵亦飞指出，目前会计师事务所面对的监管机构较多，中注协、证监会、财政部、审计署等，检查部门、检查工作也比较多，重复性较大。
由于会计师事务所服务范围涉猎各行业以及各种所有制性质的企业，因此，我国对会计师事务所的行政监管权限又得以细分化，出现了各类“婆婆”，比如，对从事证券与资本市场相关业务的会计师事务所，中国证监会及其地方证监局也会对其监管;同理，从事银行、保险等行业审计业务的会计事务所还会涉及银监会、保监会等部门的监管。
中央财经大学会计学院教授刘红霞在接受《财会信报》记者采访时总结说，“ 以‘行业监管’为导向的‘多头监管’是我国会计师事务所监管职权划分的一大特色。”
针对我国会计师事务所监管呈现出行政监管部门职能交叉，多重监管的现状，有学者从经济学的角度分析称，监管的预期成本将会增加，行政监管模式创新所产生的效果(包括社会效益)将会减少，造成了社会资源的极大浪费，更为严重的是，由于多重监管，难以分清政府部门的监管责任，很可能会造成政府监管失灵，严重影响行业的健康发展。如今，如何寻求最适宜的监管方式已成为备受行业关注的话题。
观点碰撞
“事务所的监管职权全部归入证监会”争议大
“会计师事务所监管职权全部归入证监会”，针对目前仍在讨论阶段的《证券法》修订草案中事务所监管职能的调整，受访专家与业内人士意见不尽相同。
刘红霞持支持态度，“我认为这是规避多头监管、打破行业壁垒、降低政府行政监管成本的有效措施。” 高级会计师、江苏省连云港市中华会计函授学校副校长付海旭在接受《财会信报》采访时表示，会计师事务所的监管职权全部归入证监会，对规范会计师事务所对上市公司的审计等相关业务的开展有非常积极的作用，也有利于证监会同时对上市公司和会计师事务所的管理，避免多部门对会计师事务所的管理造成相互推诿事情发生，便于专门管理。
不过，付海旭也指出这样规划监管职权存在的一些不合理性，“一些中小会计师事务所不能对上市公司进行审计，证监会对其进行管理就显得没有意义，也超出其职能管理范围。”
基于同样的认识，赵亦飞也表示，证监会监管从维护投资者利益方面来看有一定的道理，但从行业、专业角度来讲，不太合适，国外也没有将事务所监管划归到证监会的先例。
“事实上，证监会也只需要监管到会计师事务所涉及证券业务的问题，即对会计师事务所承接证券业务的资格、能力、业务质量和违法违规问题进行管理即可，这也充分体现了证监会管理证券业务的职责所在。”在资深注册会计师、江苏省南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕看来，会计师事务所的监管职权全部归入证监会，就目前证监会机构规模和人力而言，不足以能够做到全面监管。
“如果一定要管，那很可能就是名义上管，实际上因‘鞭长莫及’而无法管理。”刘志耕认为，这样的职权划分对我国会计师事务所的健康发展很不利。
“如果会计师事务所的监管职权全部归入证监会，这首先是对财政部门对会计师事务所行政监管职权的调减，而且由于仅是调减了行政监管权，所以，财政部门还必须保留对会计师事务所正常履行其他行政管理权限。”刘志耕担忧，这不仅让会计师事务所多了一个行政管理的“婆婆”，而且这将对没有监管权的财政部门履行其他行政管理权限带来很大不便甚至障碍。
作为资深注册会计师，刘志耕还指出，由于给会计师事务所增加了一个“婆婆”，新“婆婆”一定会要求事务所定期或不定期提供各种各样的基础数据和日常执业情况及信息等资料，这势必会大大增加事务所的负担，而且对事务所多头管理的各种弊端也将更加突出。
经验借鉴
借鉴西方经验：加强行业自律 减少政府监管
西方发达国家注册会计行业发展较早，故其会计师事务所监管体制也发展的较为成熟。西方发达国家对于会计师事务所监管问题的研究是集中在监管模式的选择上。比如：美国注册会计师行业监管体制分为州与联邦两个层次的复杂结构，其中较为重要的监管机构包括: 行业自律组织美国注册会计师协会和各州注册会计师协会，法定管理组织各州会计委员会，政府机构美国证券交易委员会，以及安然事件之后新出现的非政府独立监管机构公众公司会计监督委员会。根据各州法律，州会计委员会对注册会计师的业务活动拥有检查职能，即对注册会计师的投诉、举报进行调查处理。美国注册会计师协会和州注册会计师协会对其会员的业务活动进行自律监管，组织开展同业互查，并对违反职业道德等行规行纪者予以惩戒。由于许多注册会计师既是州协会又是美国注册会计师协会的会员，美国注册会计师协会与各州协会成立了联合惩戒委员会，其惩戒决定对美国注册会计师协会和州协会都生效。
据刘志耕介绍，目前国外绝大多数国家的注册会计师都早已真正实行了行业自律，这些国家对注册会计师行业的行政监管和行政干预几乎为零，协会领导人都是通过行业内部真正民主选举产生，是真正的内行领导内行，不仅使得注册会计师协会起到的作用非常大，而且市场经济越是发达的国家，注册会计师协会的威信越是高、作用越是大，这些国家的注册会计师行业不仅真正实现了自我规范、自我完善、自我监管、自我发展的健康模式，而且也真正起到了促进市场经济发展的作用。
对此，有行业专家提出，我国行政监管的控制力很强，注册会计师行业的监管成本巨大，却未达到令人满意的审计质量，而行业自律尚未完全开展起来，特别是行业互查和轮换制度还有很大的施展空间。所有我国应该进一步完善对行业自律的有效控制，减少政府的监管。
“结合当前我国的现实状况，最优的注册会计师监管制度应该是只有当会计师事务所和注册会计师违反了国家的法律法规，才需要相关行政部门依法行使行政管理权和处罚权，否则就应该全部由行业组织，即注册会计师协会进行正常的自律监管即可。”一名不愿意透露姓名的知名会计师事务所合伙人对《财会信报》记者如是表达。
他认为，行业协会具有政府监管所不具有的优势，即对于注册会计师审计质量中存在的问题以及如何提高审计质量，相比之下行业协会更具有发言权，从而创造一个政府监管所不能创造的社会价值。
此外，刘志耕指出，事实上，我国注册会计师的行业管理有着其市场经济自律管理的内在需求，与财政部门本身应有的组织、管理财政资金的行政职能相距很远，这不仅使得我国的各级注册会计师协会在财政部门内部受重视的程度绝大多数都很低，而且受重视时也往往仅是以布置非注册会计师专业工作为主，这些问题都在很大程度上都严重影响并制约着注册会计师协会自律职能的有效发挥。
“但如果草案通过，对证监会今后如何实施对会计师事务所行政监管的问题，还无法评价。”刘志耕说。
专家建议
事务所监管不应交叉重叠
近年频出的会计造假案件，已引起监管层的高度重视。专家指出，从证券市场已发生的造假案件来看，被称为“经济警察”的会计师行业在发展中仍存在一定的监管缺口。就此问题，业内人士也给出了不同的意见和建议。
刘志耕认为,注册会计师协会还是要加强自律监管。一要建立一支专业水平高、业务能力强、训练有素、德才兼备的专职监管队伍，临时组建的监管队伍存在业务不熟练、检查经验不足及实际检查标准不统一的等问题; 二建立、健全和规范监管检查的各项规章制度和方式方法，特别是要能够制定对检查中发现问题的严重程度进行定性、定量分析、判断及应该给予何种相应程度处理、处罚的标准;三监管检查一定要定期和不定期相结合，这样监管检查才有威慑力。专职监管队伍在没有定期检查任务时就应该负责各种不定期检查(包括临时性的抽查和对严重问题举报的检查)，让会计师事务所和注册会计师的执业时刻有着接受监督检查的警示，以更好地促进注册会计师执业质量的提高，防范执业风险和法律责任风险。
赵亦飞提出，会计师事务所作为一个行业从不成熟到成熟需要一个过程，其间会产生很多问题，也有很多原因。从行业方面来讲，应该提高执业质量;从财政部方面来看，应该加强会计业务方面的指导;从证监会的角度，应该对执行资本市场业务进行监管。她还提出，风险和收益不对等也是造成监管漏洞产生的原因，出了问题，应该几方面朝找原因，不能一边倒地把责任推给会计师事务所。
付海旭指出，行政监管主体权责界定不准、自律监管缺乏独立性、重处罚、轻预防等也是造成监管漏洞产生的原因。
财政部门、证券监督管理机构、审计机关等各个机构都有权对注册会计师行业进行监管，结果各个机构之间的职能重叠交叉，多头监管现象普遍存在财政部门与审计部门在国有企业上的审计重叠，财政部门与证券监督管理机构在上市公司的会计监管上重叠。在多头监管的情况下，每个行政监管部门都可能作出处理，这不但会造成被监管的注册会计师、会计师事务所极大的负担，而且也降低了行政监管部门所作出认定的权威性、可执行性。
付海旭还指出，我国注册会计师协会太过依赖行政机关，不具有行业协会应有的独立性。注册会计师协会一直是作为财政部门下属部门管理，秘书长由政府部门行政任命，监管权来源于政府授权。
我国现行监管制度对注册会计师或会计师事务所违反法定义务的法律后果作了规定，相关监管主体在监管过程中发现违法行为，一般也会对违法者进行较为严厉的处罚，但在如何预防注册会计师行业违法行为的发生方面则显得相对不足。重处罚、轻预防的监管方式，很难形成注册会计师行业的长效机制，难以发挥监管的最大作用。
本报短评
理顺监管体制 加强行业自律性
要想改变会计师事务所监管方式与我国当前会计师事务所发展的现状及趋势不相适应的矛盾，笔者认为，当务之急，要理顺政府监督与行业自律管理之间的关系。对此，可以参考国内外监管模式——行业协会自律为主，行政监管为辅的监管模式。
就目前实际情况来看，首先要分清政府监管与行业自律的界限，实行行业自律和政府监管互补，明确政府部门和行业组织各自的权限。从法律法规上保障行业组织自律管理的体系，运用多种方式提高会员的自律水平，加强行业自律性。
《证券法》修订将事务所监管归入证监会，笔者认为无论归入证监会还是财政部，都不能实现全方位的监管，成立一个独立的专业性的监管机构也许更合适。
